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多重改革目标挤压下的国家石油公司

2019-06-18    来源:南方能源观察
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[ 导读 ]:近些年来,随着国有企业改革、石油天然气体制改革等一系列改革举措推进落地,部分重点领域和关键环节已经取得阶段性改革成果。改革红利的释放,也为国有油气企业持续健康发展提供了有力支撑和保障。但不可否认,我们在看到改革成效的同时,也要更加关注多举措多维度下的被改革对象生存发展现状,正视并及时解决改革过程中存在的问题,推动国有油气企业做强做优做大。
今年政府工作报告明确提出的“竞争中性原则”政策方向,对国有企业市场化改革提出了新的更高要求。

近些年来,随着国有企业改革、石油天然气体制改革等一系列改革举措推进落地,部分重点领域和关键环节已经取得阶段性改革成果。改革红利的释放,也为国有油气企业持续健康发展提供了有力支撑和保障。但不可否认,我们在看到改革成效的同时,也要更加关注多举措多维度下的被改革对象生存发展现状,正视并及时解决改革过程中存在的问题,推动国有油气企业做强做优做大。

A

重组“后遗症”制约国有油气企业竞争力提升

专业化重组是破解同质化竞争、形成发展合力的有力举措。通过国有油气企业历次重组和企业内部专业化重组,目前已形成具有全球竞争力的中国石油、中国石化和中国海油三大上中下游一体化油气企业,以及延长石油等地方国有油气企业。在企业内部,也形成了勘探开发、炼油化工、天然气及发电、海外投资等专业化事业部管理模式,为提升我国油气工业现代化管理水平提供了体制机制保障。

但重组也产生了很多问题,诸多弊端也在日益凸显。比如,1998年中国石油、中国石化重组20年来,中国石油上游的勘探开发业务和中国石化下游的炼化销售业务“强板”越来越强,但中国石油的炼化销售业务和中国石化的勘探开发业务“短板”并没有真正做长,中国石油的“资源”观念、战略意识和中国石化的“市场”观念、精细管理更加稳固,并潜在指导产炼运销储贸各项工作,这也带来经营管理一系列问题。比如,中国石油的炼化销售业务已成为企业在日趋激烈的市场竞争中的“痛点”和“隐忧”,“三北”地区部分炼油产能存在产能过剩淘汰风险,销售能力成为上游资源后路畅通的“瓶颈”,并制约资源优势的发挥。中国石化的勘探开发业务成为企业经营效益“大坑”,在2017年、2018年油价回升后仍亏损百亿以上。这些专业化重组“后遗症”致使企业不得不付出巨大成本且见效缓慢。

B

混改“恐惧症”导致进展缓慢、成效打折扣

混合所有制改革作为国有企业改革的重要环节,主要目的就是推动国有企业现代企业制度建立,调动各层面积极性,激发各类市场主体动力活力,实现多种经济共同发展。从目前来看,国有油气企业积极推进混合所有制改革试点,并取得一定成效,但进度和效果并非尽如人意。究其深层次原因,主要是国有油气企业有因混改不慎、造成国有资产流失的“隐忧”,虽然中央和中央纪委、国家监委出台了明确规定,但在具体操作过程中很难定性定量判断,所以为了防止以后“被收拾”,索性稳妥推进、妥善实施,这也一定程度上制约了混改进度。同时,也有观点认为,可以加强国有企业间合作,即使出现问题也是“肉烂在锅里”,但国企之间“混”的必要性和紧迫性并不充分,所以混改成效大打折扣。同时,国企与民企的混改交集区域和合作意向并不多,国企不愿意也不敢将油气主营业务和高效资产进行深度合资合作,少部分股份转让并不能给民企效益提升和国企规范管理带来较大改变;对于国有油气企业的低效无效资产和业务,民企也没有动力和意向合作。

C

社会化管理改革的企业之“难”与员工之“忧”

应该说在国家政策支持和强力推进下,企业办社会职能已经基本实现剥离,“包袱”减轻了。但由于地方经济发展水平、人们观念等因素,呈现出了企业在将市政道路、医院等企业办社会职能移交给地方政府时,地方政府表现出财政承接不起、一揽子接收不了等困难,特别是个别边远矿区职能并不具备移交条件。

为了按期完成国资委下达的企业办社会职能移交目标,国有企业不得不创新模式和手段,包括拿出资金与相关方共同成立社会化资产管理机构对医疗、物业等职能进行接管,在移交“三供一业”职能时只交资产不交人、零回报移交或“扶上马送一程”给予阶段性资金无偿支持。在退休人员社会化管理改革中,很多离退休职工一方面担心移交后自身利益得不到充分保障,另一方面在心理上难以承受“与奉献了一辈子的单位分开”“养老活动也不能和老同事们一起了”的情感落差。

众所周知,在边远油区生产生活条件非常艰苦,“油二代”“油三代”反而是最稳定的石油队伍,当涉及员工利益的很多企业职能全面推向社会后,企业“包袱”轻了,但石油工人“家”的情怀也淡了,员工忠诚度和干劲儿也会受到一定影响,人才队伍不稳定因素也在增加,这些都需要加以关注并采取针对性措施解决。特别是很多民营企业纷纷加大员工社会关怀,比如京东为解决员工子女托幼入学问题办幼儿园、建实验学校,这与国有企业形成鲜明对比,值得我们深思。

D

油气价格在市场化改革与计划管控中交织推进

近些年来,天然气和成品油定价机制按照市场化改革方向加快推进,推动各类主体之间开展更加公平合理的市场交易。目前,成品油价格调整已实现与国际油价接轨联动,天然气价格通过交易平台基本实现了价格发现功能。特别是在2018—2019年度采暖季,通过天然气价格策略等措施确保了民生用气平稳供应。但在确保民生用气承受得起、降低实体企业燃料成本等多目标驱动下,致使民用气与工业用气价格不符合成本规律、人为干预天然气价格市场化形成等不同情况的天然气价格问题存在。特别是政府强制干预天然气价格下降举动,严重影响了很多在建天然气勘探开发项目预期收益。比如壳牌、BP公司先后于2016年和2019年退出或终止与中国石油合作开发内江—大足页岩气区块项目,这既有技术层面问题,也有经常人为干预天然气价格跌降问题,致使一些勘探生产与市场开发项目收益难以预判。为支撑实体经济发展,中央出台了降低电价、油价、气价等政策,这与价格市场化改革方向形成了政策交织,其不确定性也或多或少影响了行业发展的不稳定性。因此,实现油气行业和企业高质量发展,长期稳定的价格政策是关键。

E

油气管道改革的“阵痛”与“长痛”

油气管道上接资源、下联市场,是国计民生之能源动脉。近些年来,油气管网改革始终是业界争执的焦点。从产业发展角度来说,上中下游一体化是企业抵抗行业周期性风险的最佳方式,也有利于企业做大做强。从近30年我国国有油气企业跨国经营历程可见一斑,我们从一名“小学生”成长到能够与西方大石油公司同台竞争,特别是石油具有能源、金融、政治等多种属性,中国油气企业依靠一体化的比较优势实现了发展和壮大。但一体化与专业化始终是提高企业经营效率、降低交易成本的两个方向,哪个方面更倚重,取决于能否符合企业发展阶段和实现整体管理最优化与价值最大化。但从目前来看,油气管道改革“网运分开”,无疑给行业发展带来了交易公平,但因增加管控界面,也人为地增加行业交易成本和降低经营效率,给国有油气企业生产经营带来巨大挑战。特别是从我国国情实际出发,产、炼、运环节产权的“硬隔开”,需要有个高效有力的“软连接”,这也给现有各级政府管控效率和监管能力提出了挑战。更不能把网运分开给国有油气企业带来的“阵痛”,演变成为行业发展的“阵痛”甚至“长痛”。

F

现代企业制度建立的“表”与“里”

国有企业改革一个最重要目标就是建立现代企业制度,提高管理运营效率。但无论是企业制度体系本身,还是建立现代企业制度方法,无疑都是以西方企业为参照物的。企业经营能否高效,不仅取决于科学的制度流程,更要符合执行人与被执行人的文化思维、观念认知和行为习惯。从改革开放之初,国有油气企业改革重点一直在努力探索建立现代企业制度,包括在中原油田、大港油田试点油公司管理制度,等等。特别是近些年来,国有油气企业在公司制改制,成立董事会监事会,以及建立战略、绩效等管理体系方面基本上与西方现代企业制度“表”上像了,但也与东方文化形成了“理”的冲突。比如,在油气资源国及国内外方公司占主导的合作项目中,有了现代企业管理制度运行的“土壤”,运行效果较好;但在“领导式管理”环境下,现代企业制度则显示出“水土不服”,很多管理制度成了摆设,很多决策程序显得多余,仍处于“形似”向“神似”过渡阶段。建设现代企业管理制度,我们既要与西方接轨,更要与中国文化接地。

G

竞争中性政策下的“监管中性”与“税收中性”问题

今年政府工作报告明确提出的“竞争中性原则”政策方向,对国有企业市场化改革提出了新的更高要求。竞争中性的内涵就是任何企业不能因所有权而处于有利或不利地位,在市场竞争中不分出身,国企、民企地位一律平等。这也要求配套的中性监管政策、中性税收政策等。但在当前利税分配制度下,中央层面监管机构能够做到各类市场主体一视同仁,而地方层面则容易出现选择性严格监管问题。比如,“央”字头国有油气企业由于个头大,在市场竞争中经常被人扣“垄断”帽子,监管部门也在紧盯其是否依靠“垄断地位”产生了“垄断行为”,是否严格执行相关法规政策等。而“地”字头国有油气企业和其他企业都是地方财政大户,是地方政府“座上宾”,地方监管部门容易产生选择性监管倾向,这反而违背了竞争中性政策的初衷。比如,炼油销售的“无票油”、石油化工的“无组织排放”、天然气管输最后环节的“无上限管输费”问题,都与“监管不中性”“税收不中性”相关。因此,确保竞争中性政策落地,必须在“监管中性”“税收中性”狠下功夫,否则“选择性监管”“潜在性保护”不可避免,对营造公平竞争的营商环境毫无裨益。

H

效率效益与责任担当的“经常性选择错位”问题

油气作为稀缺资源和一次能源,为保障能源安全和优化能源结构,要求国有油气企业必须在全球范围内获取稳定、经济的油气资源,与国际大石油公司进行掰手腕、论伯仲、比高低。为此,国有油气企业不断对标国际大石油公司找差距,努力补短板提效益。但国有油气企业由于采掘业的高风险高投入高回报特性,在国资类企业的上缴利税方面,除了弱于烟草、金融类企业外,高于其他多数企业,是中央和地方财政利税贡献大户。同时,国有油气企业属于国民经济基础性企业,为工业生产提供燃料和原料,油气价格对降低实体经济生产成本非常重要。因此,国有油气企业不仅同其他国资类企业一样,需要履行好政治、经济和社会责任,还有其自身特点:一是需要努力提高效率,增强与国际大石油公司竞争优势;二是努力提高效益,向国家和地方财政作更大利税贡献;三是努力降低油气产品价格,支撑实体经济发展。比如,媒体曾多次报道一些国有石油企业每天利润超过几亿元,殊不知其利润率和资产回报率才是国际大石油公司的几分之一;业界指出某国有油气企业管输板块、炼化板块每年利润高达几百亿元,殊不知还达不到国际油气行业平均水平,只是与其他国资类企业相比显得“鹤立鸡群”罢了。

总之,为推进新时代国有油气企业高质量发展,既要看到国企改革、油气体制改革等重大改革举措对企业发展产生的引领推动作用,又要正视改革过程中存在的相关问题,努力优化调整方案思路,确保改革取得更大成效。我们要:正视国有油气企业在重组、混改、社会化改革的举步维艰问题,努力做到步履铿锵;我们要正视国有油气企业在市场化改革与集中管控的左右为难问题,努力做到左右逢源;我们要正视国有油气企业在竞争中性政策与监管不到位现状的双向挤压问题,努力做到高效协同;我们要正视被改革对象在效率效益与责任担当的选择错位问题,努力做到同频共振。

 
关键词: 改革目标 石油公司
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