加快建立最严格水资源管理制度
山东省水利厅
水资源严重匮乏是山东的基本省情，山东的发展历来与水密不可分。特别是近年来，山东把全面推进节水型社会建设作为一项重大战略任务来抓，在加快建立最严格水资源管理制度方面作了一些积极的尝试与探索。
一、统一思想，全省上下对加快建立最严格水资源管理制度的认识不断深化
认识是行动的先导。全省上下对加快建立最严格水资源管理制度、全面推进节水型社会建设的认识不断深化、思想逐步统一，在三个方面达成了高度共识。
首先，加快建立最严格的水资源管理制度是解决山东水资源严重短缺的客观需要。我省多年平均降雨量仅680毫米，且时空分布不均，开发利用难度大，属资源型缺水省份。全省多年平均水资源总量303亿立方米，人均占有量334立方米，不到全国平均水平的1/6，不足世界平均水平的1/25，属于国际公认的人均水资源量500立方米以下的严重缺水地区。目前，我省一般年份水资源缺口在40亿立方米左右，境内地表水、地下水的开发潜力都已接近极限，外调水的难度也越来越大。这一严峻的现实使全省上下认识到，解决缺水问题必须在提高用水效率上做文章，必须通过建立最严格的水资源管理制度，全面推进节水型社会建设。
其次，加快建立最严格的水资源管理制度是支撑山东经济社会可持续发展大局的现实需要。改革开放以来，我省同全国一样，经济社会步入了加速发展的快车道，经济总量连年递增，近几年GDP一直排在全国前三位，但资源消耗和污染排放量也都位居全国前列。目前，我省以占全国1.07%的水资源，生产了占全国8.1%的粮食，支撑了占全国10.08%的经济总量，这一方面体现了山东水资源开发利用的成效巨大，但也可以看出全省的水资源承载已不堪重负。面对发展困局，全省上下逐步认识到，加快转变发展方式是当务之急也是关键之举。省委于近期召开了九届十次全委会议，对贯彻中央要求、加快"转方式、调结构"步伐做出了总体部署。全省上下充分认识到，"转方式、调结构"离不开水资源的支撑保障，经济社会的可持续发展必然要求水资源的可持续利用。在水资源总量有限而用水需求不断增长的情况下，解决山东日益突出的缺水问题，必须以建立并实施最严格水资源管理制度为保障，全面推进节水型社会建设，以此引导经济结构的调整、发展方式的转变和产业布局的优化，从而以水资源的可持续利用支撑和保障经济社会的可持续发展。
第三，加快建立最严格的水资源管理制度是新时期水利系统干事创业的自身需要。近年来，我省水利部门紧紧抓住国家加大基础设施投入的良好机遇，规划建设了一大批重点水利工程，为水利事业的大发展奠定了坚实基础。与此同时，全省各级水利部门进一步强化了水利管理特别是水资源管理工作，全省累计发放取水许可证16万份，规模以上企业全部实现了许可取水、计划用水，水资源费年征收数额达10多亿元。2009年。我省万元GDP取水量下降到72立方米，万元工业增加值用水量下降到17立方米，灌溉水利用系数提高到0.57，工业用水重复利用率达到了85%。全省上下普遍认识到，节水型社会建设为建立最严格水资源管理制度奠定了坚实基础，这是树立水利部门管理权威的关键所在，是水利自身发展的出路所在，也是经济社会发展的大势所趋。
二、悉心探索，加快建立最严格水资源管理制度的思路逐步清晰
自去年水利部提出加快建立最严格水资源管理制度以来，我省水利系统自觉主动地把这项工作摆上首要议事日程。在去年10月份召开的厅党组理论中心组读书会上，经广泛调研、深入讨论，确立了山东新时期治水方略，提出要把水资源管理作为全部水利工作的核心，加快由供水管理向需水管理的转变，加快建立最严格水资源管理制度。在一年多来的实践探索中，我们突出抓了以下六个关键环节：
（一） 总量控制。建立完善以用水总量为主体的一整套控制指标体系是最严格水资源管理制度建设的基础性工作。一是抓好用水总量控制指标的核定与分解。我厅依据省政府批准的《山东省水资源综合规划》，完成了境内6条跨设区市河流及3座边界水库的水量分配工作。与黄河流域机构联合多次征求沿黄各市意见，共同编制完成了《山东境内黄河及所属支流水量分配暨黄河取水许可总量控制指标细化方案》，印发各有关市执行。在此基础上，制定印发了《山东省2011～2015年用水总量控制指标（暂行）》，划定了全省17市地表水、地下水、区域外调水等全部水源类型的开发利用红线。二是抓好用水定额的编制与管理。我厅自2004年起就开展了农业灌溉定额与重点行业用水定额的编制与修订工作。今年7月，我厅组织编制的《山东省主要农作物灌溉定额》与《山东省重点工业产品取水定额》，经省质量技术监督局批准发布为地方标准。各级严格抓好用水定额的管理，对取用水户用水效率低于定额标准的，依据标准核减其许可取水量，并实行超额累进加价。三是抓好水功能区限制纳污控制指标的管理。我厅依据省政府批复的《山东省水功能区划》和《山东省水功能区限制排污总量意见》，结合水功能区水质保护目标，制定印发了《山东省水功能区限制纳污控制指标（暂行）》。
（二）增量严管。新增取水许可审批是建立最严格水资源管理制度的总抓手。我们在具体工作中严把"三个关口"：一是严把水资源论证关。积极协调发改、经信等有关部门，把水资源论证作为所有需要取水的新建、改建、扩建项目立项审批的前置条件，重点加强了城市规划、工业园区和重大建设项目布局的水资源论证工作，切实加强对水资源论证资质单位和评审专家库的管理。二是严把取水许可审批关。切实做到"六个不批"，对已达到区域用水总量控制指标的、不符合国家产业政策的、不符合行业用水定额标准的、不符合水功能区水质目标要求的、在地下水超采区或公共供水管网覆盖区取用地下水的、未配套建设节水设施和计量设施的，一律不批取水许可。三是严把取水许可后续管理关。加强对取用水户的管理，对规模以上工业企业普遍开展了水平衡测试，掌握其实际用水量，在不超过取水许可量的前提下下达企业年度用水计划，对超计划用水的实行累进加价，对长期不取水或长期达不到许可取水量的，调销其取水许可证或核减其许可取水量。
（三）预警管理。在制定完善各项控制指标的同时，积极推进水资源预警管理工作。一是实行地表水可供水量的预警管理。根据工程蓄水情况和水源补充能力，科学划定了36座重点供水水库的可供水量警戒线，实行黄、橙、红预警管理，以保障城乡供水安全。二是实行地下水位预警管理。根据不同区域地下水赋存条件、可开采资源量等因素，科学设立了35个大型、特大型地下水供水水源地的地下水位警戒线，实行黄、橙、红预警管理，以防止地下水超采，促进地下水采补平衡。三是实行水功能区纳污预警管理。根据水功能区水质目标要求，科学设定了190个重点水功能区的纳污警戒线，实行黄、橙、红预警管理，促进水功能区水体修复与改善。
（四）科学监测。科学完备的监测手段是建立最严格水资源管理制度的基础依据，我们在全省范围建设完善了三大监测体系：一是重点用水户取水计量监测体系。组织各市县水利部门抓好对规模以上城镇与工业用水户的取水计量监测，大力推广远程实时计量监控等信息技术，全省累计投入资金近2亿元，建成开通了50多套区域性的取用水远程监控计量系统。二是区域用水总量、水功能区及地下水监测体系。明确由水文部门为主承担对区域用水总量、水功能区水质以及地下水的监测任务，多方筹措资金先期安排试点市、县边界断面监测设施的配套建设，进一步优化地下水监测井的布局，重点加强了主要城市供水水源地、地下水超采区、海水入侵区的监测站网建设。三是农业用水计量监测体系。结合小型农田水利重点县建设，积极配套建设灌区测水量水设施，大力推广以末级渠系改造、农业水价改革和农民用水协会自主管理"三位一体"的农业用水监测管理模式，在井灌区大力推广ＩＣ卡控制灌溉技术等。
（五）体制创新。一是创新涉水事务管理体制。全省基本建立起水资源统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质的水资源管理体制。积极探索推进城乡涉水事务的一体化管理，淄博、菏泽两市以及90个县（市、区）实现了涉水事务统一管理。二是创新社会联动管理体制。全省有60多个县（市、区）的水利部门与公安部门联合设立了水利警务区，合署办公，协同执法，有力地维护了水资源管理秩序。三是创新行业内部协同管理体制。把管好水资源作为水利行业的根本职责和核心任务，进一步理顺行业内部运转机制，形成全行业共同抓好最严格水资源管理制度建设的整体合力。
（六）刚性考核。把严格考核作为建立最严格水资源管理制度的关键措施，健全完善多层次的水资源管理考核奖惩体系。一是纳入政府绩效考核。各试点市都把最严格水资源管理各项控制指标纳入了市政府对县（市、区）的考核指标，我厅正积极争取将最严格水资源管理控制指标纳入省委、省政府科学发展绩效考核评价指标体系。二是纳入水利部门考核。把建立最严格水资源管理制度作为各级水利部门重中之重的任务，在目前正着手制订的省厅对各市水利部门的考核办法中，把水资源管理有关指标作为份量最重的考核内容。三是纳入社会综合考核。我省已把万元GDP取水量、万元工业增加值取水量以及水体污染物排放等控制指标纳入节能减排目标考核体系，接受全社会的综合考核评议。
三、强化措施，加快建立最严格水资源管理制度工作稳步推进
经过一年多的实践，我们深刻认识到，建立最严格水资源管理制度是一项全新的工作，既要大胆探索，也要扎实稳妥。当前，我们正全力做好以下三方面的工作：
（一）夯实基础。一是法制基础。我厅会同省法制办从去年下半年就开始组织起草《山东省用水总量控制管理办法》，经过反复调研、专题讨论、征求意见、部门会签等环节，于今年7月份以正式文件报送省政府，已在9月14日召开的第81次省政府常务会议上顺利审议通过，即将以省政府令颁布。同时，我们还起草了《山东省人民政府关于进一步加强水资源管理工作的意见》（讨论稿），现正在征求意见，争取省政府近期印发。从今年 4月份开始，以省政府名义在全省范围内部署开展了以规范取水许可管理、水资源费征收管理为重点的水资源管理专项整治行动，目前已排查取用水户24822户，查处违法取水17435户，封停自备井1437眼，为实施最严格水资源管理制度奠定了坚实基础。二是技术基础。今年初组织制订了三项控制指标编制以及三项预警指标划定的技术大纲，并举办了培训班，向各市技术人员详细讲解了控制指标编制和预警指标划定的技术要求。督促各市在省分配下达的控制指标的基础上，尽快把指标分解下达到所属的县（市、区）。三是工作基础。为保证最严格水资源管理制度建设的顺利推进，我厅首先制定了详细的工作方案与建设实施方案，成立了以杜昌文厅长为组长、有关处室和单位主要负责人为成员的工作领导小组，同时组建了以厅直有关单位技术业务骨干为成员的专题工作组，明确了任务分工与进度时间节点，把责任分解落实到具体处室、单位与人员，并加强沟通与调度，确保了各项工任务的有序推进。
（二）试点现行。一是积极在全国先行先试。我厅去年以正式文件向水利部提出申请，请求将山东作为建立最严格水资源管理制度试点省，水利部同意在我省先行先试。前段时间，部水资源司各位领导专程来我省调研座谈，对我省建立最严格水资源管理制度提出了具体指导意见。下一步，我们将按照部里的统一安排部署，进一步加快工作步伐，力争为全国提供经验和借鉴。二是省级抓好三个试点市。今年4月份，我厅下发了通知，确定将我省淄博、临沂和菏泽三市作为全省最严格水资源管理制度建设试点市。目前，各试点市的工作进展顺利，三市政府均召开了动员大会，组建了由市政府主要领导牵头的领导机构和多部门参与的工作机构，指标划定、政策制定等工作正在有序推进。下一步，我们将督促各试点市加大工作力度，力争在控制指标确定分解、取水许可管理、取用水计量监测、考核奖惩等方面取得实质性突破，为全省提供借鉴。三是各市分别抓好试点。要求各市结合当地实际，选择1-2个县（市、区）适时开展最严格水资源管理制度建设试点工作。
（三）强力推进。一是系统内部统一思想。厅党组已确定在本月底之前召开"2010年党组理论中心组（扩大）读书会议"，会议的主题就是 "加快建立最严格水资源管理制度"，将在会上组织全厅各处室、单位以及各市水利局的主要负责同志围绕即将提交省政府出台的《关于进一步加强水资源管理工作的意见》进行深入研讨，集思广益，进一步统一思想，达成共识。二是加大社会宣传力度。我厅近期计划与有关新闻媒体合作，在全省范围内开展一次水资源管理宣传活动。目前，正与山东电视台联合制作一部关于水资源问题的电视专题片，现已完成脚本创作，力求用艺术化的手段全面深刻地反映山东水资源的真实状况、面临困境与破解之策，以在全社会引起共鸣，为建立最严格水资源管理制度营造舆论氛围。三是争取政府全力支持。我厅已向省政府提出申请，计划于今年10月份以省政府名义召开"全省水资源管理工作会议"，拟请省政府主要领导同志到会讲话，请各市市长、省政府各部门主要负责参加会议，全面部署实施最严格水资源管理制度。
我们将认真传达学习这次会议精神，结合山东实际抓好贯彻落实，按照部里的统一部署，虚心学习借鉴兄弟省市厅局的好经验、好做法，进一步规范建设，强化管理，积极稳妥地推进最严格水资源管理制度建设，为全面推进节水型社会建设做出应有贡献。
谢谢大家！
