城市交通是能源消耗、温室气体和污染物排放不容忽视的领域，加快城市交通节能降耗技术的研究和推广，是我国应对全球性能源危机不可缺少的环节，也是实现城市可持续发展、构建资源节约型和环境友好型社会的重要举措和发展策略。
1 背景
1.1城市机动化进程加大了能源消耗和污染排放
截至2007年6月底，全国机动车保有量为15280万辆，私人机动车保有量为11526万辆，占机动车总量的75.43%(来源于公安部交管局“2007年上半年全国机动车和驾驶人统计”)。全国70%以上的汽车特别是小汽车在城市范围内使用，尽管我国城市千人机动车拥有量与美国、日本等国和欧洲的国家相比仍然有很大差距，但是增长速度很快，小汽车的实际使用频率也远高于国外，城市交通所面临的形势十分严峻。
城市交通中各种类型的机动车包括汽车、电车、拖拉机、摩托车、助力车等均不同程度地消耗了能源，如汽油、柴油、电力、压缩天然气、液化石油气等。据估算，2006年城市各种机动车所消耗的燃油为4063万吨，占到了全国燃油消费总量的19.2%(说明：城市机动车耗油按城市车种构成、单位油耗、估算里程估算，全国燃油消耗来源于2006年中国能源统计年鉴，计算见课题报告表2—6、表2—7)。
“十五”期间，我国城市交通建设投资持续增长。2006年城市交通投资3605.8亿元，占到同年GDP的1.72%(根据城市建设统计年鉴计算)。城市道路长度和道路面积以每年10%左右的速度递增。交通供给的增加并没有缓解交通拥堵，事实上，拥堵状况在逐年恶化。不仅超大城市、特大城市交通拥堵严重，而且大中城市也出现了经常性的交通拥堵现象。据统计，2005年广州市城市主干道的平均车速，早高峰为26.8km/h，晚高峰为25.0km/h;2006年北京市二环内高峰时段路网平均速度16.7krrdh，尤其是常规公共交通的平均运营速度仅为10km/h。
交通拥堵不但给居民的日常生活和工作带来了不便，增加了居民的出行时间和成本，而且成为制约城市社会和经济发展的瓶颈，使城市遭受巨大的经济损失。北京市调查和测算表明，公共汽车平均运营速度每下降1公里/小时，相当于损失200部公共汽车的运力，经济损失高达1亿元。交通拥堵导致的交通效率下降，已经增大了城市发展的成本，严重影响了城市经济社会的发展，同时，也增大了能源消耗和污染物排放。
1.2交通发展引导政策体系亟待完善
城市交通节能降耗是一个系统工程，城市交通发展模式决定了城市交通能耗的总体状况和发展趋势。现行的政策体系比较多的关注交通单体的能耗问题，对汽车新能源、新技术的研发提供了大量科技、财政方面的支持。但交通单体能耗降低的幅度是有极限的，要降低城市交通能耗的总量，更大程度上需要优化交通结构，对交通总量进行调控。而优化交通结构无法通过单一的发展公共交通来实现，必须在优先发展公共交通的前提下，综合确定各种交通方式的发展政策和管控措施，从根本上改变城市交通发展的模式。在这一方面，现行的政策体系还需完善。
政策实施保障体系还不够完善，政策导向与市场调节之间还存在比较大的差距，新能源大面积推广和使用都面临很多瓶颈。如我国新能源汽车应用技术刚刚起步，新能源车的经济性、安全性、动力性等没有得到市场的接受和认可，难以实现规模化生产。混合动力汽车的售价比同等配置的汽油燃料汽车价格高出许多，而在税费方面却没有相应的优惠，阻碍了消费者对混合动力汽车的选择。如果没有强有力的政策支持和财税制度的保障，仅靠市场的调节，城市交通节能减排技术推广难以实现。
2 城市交通节能降耗发展思路
2.1发展原则
城市交通节能降耗是一项长期的战略性任务，必须以科学发展观为指导，立足长远，着眼未来，全面推进，重点突破。
(1)坚持资源和环境底线的原则。城市交通系统的发展必须以资源、环境的容量为底线，实现协调发展。为了避免城市交通对能源消耗和对环境污染造成不可修复的破坏性影响，按照可持续发展的要求，在城市交通系统中，应推动可再生能源的利用。
(2)坚持公共利益优先的原则。构建公平、健康、低耗的城市交通系统，坚持“以人为本”，满足不同层次的人群的需求，实现公共利益的最大化。城市交通是经济社会发展的产物，多样化的需求共同构成了层次丰富的城市交通体系。在这个体系中，坚持公共利益优先，合理配置公共资源，鼓励和扶持以公共交通为主体的集约化运输系统，抑制以私人小汽车为代表的个体交通系统，是实现城市交通系统节能降耗的必经之路。
(3)坚持提高能源使用效率的原则。尽管机动化带来资源、环境等一系列问题，但机动化是城市经济社会发展到一定阶段的必然产物，提高了城市生活和生产的效率，也是现代城市赖以生存和发展的最重要的基础。因此，城市交通系统发展必须在资源节约和机动性之间寻找平衡，扶持和支持高效使用能源的机动化交通方式。降低能源消耗总量的最有效途径是提高能源利用效率。
(4)坚持近期建设和长远规划相结合的原则
城市交通系统发展政策必须兼顾可操作性和前瞻性。我国各城市发展存在差异，经济发展水平不同，实施节能降耗战略应统筹兼顾长远发展方向和近期实施可能。根据城市的发展特点和国家节能战略的总体部署，科学制定城市交通系统节能降耗的长远技术发展方向及实施步骤，加强可行性研究，在财政承受能力的范围内合理确定近期的重点推广技术和措施，避免盲目决策，确保投入能够取得成效，为长远发展奠定基础。
(5)坚持政府主导和市场培育相结合的原则
在市场经济体制之下，节能降耗技术必须接受市场的考验和优胜劣汰。但节能降耗也是一项社会效益高于经济效益的工程，尚不具备完全市场化的条件。因此，政府应承担起实施节能降耗政策的重大责任和艰巨任务，在城市交通规划、建设和管理的各个层面贯彻节能降耗的理念，积极推动节能降耗技术的研发、引进、推广，在设施建设、设备购置等方面给予财政和政策支持。同时，加强对市场的培育，应出台引导和扶持政策，推动节能降耗技术的市场化。
2.2发展目标
城市交通领域的节能主要是以结构调整为基本方向，大力提高公共交通出行比例;以优先发展公共交通为基本战略，从规划、财政、用地、路权等各个方面加大扶持力度;以发展大容量公交方式为发展重点，鼓励发展城市快速轨道交通方式;以新能源应用为技术支撑，开发推广代用燃料和清洁燃料汽车;以减少小汽车出行和降低公交油耗为主要途径，提高能源利用效率。
(1)总体节能目标。构建节能环保型城市交通系统，提高能源利用效率，近期能源消耗增长率以每年2个百分点的速率递减。到2010年，城市公共交通比2005年节油15%以上。
(2)能源结构目标。2010年，城市交通系统燃油消耗比2006年降低3%。力争天然气在城市交通系统能源消耗总量中的比例达到4%，电力达到3%，其他新能源达到1%。
2.3发展重点
为了推动城市交通系统节能降耗，实现预期的节能目标，城市交通系统发展的重点是加快公共交通发展，强化交通需求管理，优化城市交通结构，完善道路交通设施，大力推广使用清洁燃料和新能源汽车。
(1)公共交通
加快公共交通发展，确立公共交通在城市机动化出行中的主体地位。力争到2010年，公共交通建设投资占城市交通投资比重与2006年相比提高1O-15个百分点。使特大城市公共交通出行在城市交通总出行中的比重达到20%以上，高峰时段达到35%以上，其他城市的公共交通出行比例有显著增长。出租车空驶率控制在30%以下。特大城市中心区公共汽电车平均运营速度达到20km/h以上，其他城市达到25km/h以上。
(2)道路设施
完善道路系统建设，提高道路网密度，减少车辆绕行距离。加大步行、自行车交通设施建设，形成连续、无障碍的步行和自行车交通系统，为绿色交通发展创造良好的设施条件。
(3)交通需求管理
强化交通需求管理，合理分配交通资源使用。交通资源配置向节能、节约资源的交通方式倾斜，引导公众日常出行采用公共交通方式，减少对耗能大的小汽车、摩托车的依赖。充分发挥交通需求管理对城市交通结构的调控功能，促进城市交通结构向节能降耗方面转化。
(4)节能汽车
提高节能环保型汽车的使用率，推广新能源、清洁燃料出租车和公共汽车，鼓励和扶持节能汽车的使用，力争在2010年机动车平均单位油耗降低20%。
3 技术政策建议
3.1 统筹城市用地布局和交通系统建设
统筹城市用地布局和交通系统建设，从源头上优化交通需求生成，减少交通总量。合理规划和布局城市用地，均衡交通出行在空间上的分布，减少居民出行距离，避免或减少无效交通及绕行交通，提高交通设施的利用效率。
发展以合理分区为基础的紧凑型城市，鼓励土地混合利用，严格控制大学城、商贸城、工业园区等单一功能的大面积土地使用布局。应避免城市扩张中新的大规模居住用地布局，注意控制街区尺度，把握建设规模，配套建设医院、学校、文化娱乐场所等公共设施和无污染产业，平衡人口规模与就业岗位，降低对市中心的交通依赖，减少不必要的出行。大型公共建筑的布设应充分考虑对周边交通系统的容量，并配套建设相应的公共交通设施。
强化交通基础设施对城市功能和空间布局的引导和支撑作用。在新的开发片区和中心区之间，应规划建设复合型交通走廊，开辟大容量公共交通系统，避免因单一的机动车干道而诱发新的小汽车出行需求。在城市轨道、快速公交、常规公交干线等重要换乘枢纽周围对土地实行高效利用、混合开发，进一步加强城市紧凑发展的集聚力。
3.2构建多层次一体化公共交通系统
加强公共交通一体化建设，整合不同公交方式资源，实现不同公共交通方式之间、公共交通与其它交通方式之间设施和管理的有效衔接，提高公共交通系统的运行效率。逐步建立票制票价一体化体系，简化购票环节、实行换乘优惠，实现公交系统运营服务的一体化。建立合理的比价关系，通过价格杠杆调节不同公交方式的客流。加快公交换乘枢纽一体化建设，在枢纽内部实现多种公交方式及与其他交通方式的零距离便捷换乘。全面整合信息资源，实现信息资源一体化服务，推动智能公共交通系统建设，实现公交网络跨区跨线综合调度，提高公交线路整体运输效率和应急能力。充分运用信息技术，为乘客提供全方位的出行信息服务，降低乘客在选择公交方式时的盲目性。
常规公交的发展应将重点放在提高运行速度、准点率、可达性和舒适性等方面，扩大线网覆盖面，增强与城市轨道交通、快速公交、步行系统的衔接。在规划的基础上，合理确定快速公交线路布局和换乘系统，与常规公交等其他交通方式形成相互衔接、换乘方便的整体。
支持和促进特大城市轨道交通建设，尽快形成城市轨道交通运行网络，使城市轨道交通成为公共交通的骨干系统。城市轨道交通建设要有一定的前瞻性和超前性，鼓励特大城市开展城市轨道交通规划、研究等前期性工作，积极推进城市轨道交通有序发展。城市轨道交通站点应配套建设相应的停车换乘设施，方便小汽车和自行车交通换乘。在重要换乘点，建设综合交通换乘枢纽，实现多种交通方式换乘。
出租车的发展应实施总量控制，将空驶率控制在30%以下。在出租车运行管理方面，建立路抛式和驻站式相结合的经营模式，并逐步取消路抛式经营模式，减少出租车空驶对道路资源的过度占用和能源消耗，提高有效利用里程。
3.3积极引导公共交通科技发展和新能源应用
加强城市公共交通基础研究和应用研究，进一步增加科研资金投入，通过制定针对公交企业的财税扶持和优惠政策，鼓励公交企业加大对管理系统的科技投入，提高企业运营管理的科技水平和能源利用效率。
积极引导城市轨道交通和BRT系统设备和产品的开发，尽快形成我国具有自主知识产权的车辆、控制、通信等方面的设备和产品，进一步降低建设的成本，促进大容量、快速公交的建设和推广。
保持常规能源公交车辆数量的稳定增长，提高运输能力，以满足逐步增长的公交出行需求，创造舒适的乘车环境。鼓励企业更新老旧在用车辆，通过税费调节机制，加速旧机动车淘汰。完善在用车的检查和维护体系，增加检测次数，通过对在用车的排放进行定期检测和随机抽查，促进车辆进行严格的维修、保养，使车辆保持正常的技术状态。
加快引入新能源公交车辆。政府应采取优惠措施扶持公交企业在更新和购置新车时，以节能环保型车辆为主，合理规划并投资建设新能源公交汽车所需的补给站和维修设施，降低运营成本。有序发展节能环保的无轨电车，鼓励企业进行新型无轨电车技术的研发，有条件的城市可以在电车线路中引入超级电容车。
3.4加强小汽车发展的引导和调控
实施优先发展公共交通政策的同时，必须加强对小汽车的需求引导和管理，重点放在小汽车使用管理方面。应通过制定交通需求管理政策，降低公众对小汽车出行的依赖性，减缓小汽车的发展速度，使小汽车发展与节能降耗战略相适应。
引导小汽车交通发展的理想目标是促使小汽车交通用户向公共交通转移，利用公共交通或其他相对节能的交通方式替代小汽车交通。支持采取比如减少城市中心区停车泊位数量等需求管理措施，引导小汽车在城市中心区的合理使用。并通过经济手段对小汽车使用进行调控，逐步实行差别化停车费率，提高城市中心区停车收费，增加城市中心区小汽车交通的使用成本。小汽车发展速度快、拥有量大的特大城市，应研究实施中心区或特定区域的以小汽车为主要对象的拥堵收费政策，调控小汽车使用量。大力推进小汽车停车换乘系统，在城市中心区边缘结合公共交通枢纽建设，设置充足的停车场地，通过实行停车费优惠或免费停车，以及停车费折抵公交票等措施，鼓励小汽车使用者停车换乘。
根据城市实际需求和特征，将小汽车调控政策分为三个层次：
一是严格控制。在北京、上海、广州等超大城市，小汽车运行所需要的环境、能源、空间等已经接近城市和生态的极限。对小汽车使用应采取更加严格的管理措施，逐步推进小汽车交通外部成本内部化的经济管理政策。
二是加强引导。在多数大城市，机动化已经显露出对城市经济社会发展的负面影响，交通拥堵日趋常态。潜在的小汽车购买群体巨大，交通结构弹性较大，传统的步行和自行车交通方式维持较高的比例。在这些城市，应加大公共交通投资，提高公交吸引力，改善步行、自行车交通环境，以遏制小汽车的增长势头。
三是超前规划。中小城市受经济发展水平的影响，小汽车进入家庭刚刚起步。为了营造可持续发展的交通系统，应超前研究引导小汽车发展的交通战略和政策，通过对交通资源配置向节能的交通方式倾斜等措施，压缩小汽车膨胀的空间。
3.5合理分配道路资源
在道路资源配置上优先保障单位能耗低的交通方式，分配优先度顺序应是常规公交、快速公交、其他机动车交通。通过优先布设公交专用道网络，包括公交专用道路、公交专用车道、公交专用进口道、公交优先道路等方式，形成公交优先通行网络，为公交快速、准点、安全运行创造条件。在客运交通走廊上，应在统一规划的基础上，优先保障公交的道路使用空间，即使是两条车道，在充分论证的前提下也可以划分一条作为公交专用车道。
保障非机动交通方式的道路资源配置，为步行、自行车方式提供良好的交通空间。积极开展步行系统和自行车系统的规划设计，鼓励建设连续、顺畅、安全、与机动车交通分离的自行车专用道系统;结合城市功能区分布合理设置步行街区，改善步行环境。使非机动交通方式成为公共交通的补充及辅助系统。
3.6推进智能交通技术的应用
以提高城市交通信息服务和城市道路通行效率为主线，加快推进城市智能交通技术应用，减少城市交通拥堵，降低燃油消耗。
在重点城市和有条件的区域进行综合交通信息集成系统的开发和应用，充分利用多种技术手段和条件，整合各种交通信息与服务资源，提高为公众提供交通信息服务的质量和水平。积极推动特大城市开展城市综合交通信息服务平台的建设和示范应用，并逐步向其他城市推广。在经济协作和社会交往密切的珠三角、长三角等城镇密集区，积极开展跨区域的综合交通信息平台建设，促进交通运行效率的大幅度提升。进一步推动智能化交通信号系统建设，减少交通延误，提高道路系统通行效率。积极推广智能化公交调度管理系统，实现区域性公交调度管理，提高公交资源配置和整体运行水平。
4 保障体系和措施
4.1发挥规划引领及保障作用
为了保障城市交通节能降耗战略的落实，应尽快制定国家层面的城市交通节能规划。明确城市交通各系统、各行业的节能任务，明确不同主体在推动交通节能中的职责和义务，明确政府对交通节能的投入。
进一步提高城市综合交通体系规划的法律效力和引领保障作用，尽快出台《城市综合交通体系规划编制办法》，强化城市综合交通体系规划的编制和管理。
4.2加快技术标准规范的编制工作
发挥标准引领作用，加快适应我国国情和节能降耗战略的技术标准规范编制、修订和推广应用。一是研究制定汽车燃料经济性、排放控制等相关技术标准和行政法规，促进汽车节能技术发展，降低单车油耗。二是进一步完善城市交通规划建设技术标准规范体系，对不符合节能降耗战略的标准规范要及时调整和修编;补充、新编相应的标准规范，加大覆盖范围。
4.3落实公交优先政策
制定优先发展公共交通的具体措施，落实公交优先发展政策。
一是落实土地优先。合理规划布局公共交通场站，并优先划拨土地。机场、火车站、客运码头、居住小区、开发区、大型公共活动场所等重大建设项目，应将公共交通场站建设作为项目的配套设施，同步建设和使用。
二是实施财政优先。将公共交通投资纳入公共财政计划，建立完善的补贴和补偿机制，“十一五”末争取公共交通的建设投资占城市交通投资的比例提高到30%以上。
三是强化路权和信号优先。把公共交通专用道(路)和公交优先道路系统建设作为近期建设的重点。科学合理地设置公共交通车辆优先通行信号管理系统，加强公共交通专用道管理，建立公共交通专用车道的监控系统。
四是加强行业监管。有序开放公共交通市场，在政府监管的前提下，推行公共交通线路经营权的特许经营，逐步形成“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争”的格局，完善票价调整决策机制。支持公交企业进行运行机制改革，完善经营结构，贯彻节能降耗的发展理念，提高企业服务能力和水平。
4.4 实施交通科技创新战略
逐步引导信息技术、能源技术等基础性研究领域和纳米技术、生态燃料等新技术、新材料领域的研究成果在城市交通领域的推广应用。通过研发物理方法和化学添加剂等技术手段，提高现有油品质量，降低燃料燃烧释放出来的污染物含量。
鼓励和引导汽车企业进一步加大科技创新投入，提高自主开发的能力。积极推进低地板、高性能、低污染、新能源公共汽车的研制开发，进一步研制针对城市出租车运行特点的高品质车型和配套装备，积极发展低污染、低排量、高品质的家用轿车和个性化装备。重点扶持发动机技术研发，提高发动机的热效率，研制新能源发动机，为降低车辆单位能耗奠定坚实的基础。
4.5强化交通需求管理
通过政策、行政、经济、技术等手段，影响交通参与者对交通方式、时间、地点、路线的选择，调控交通量的大小和时间分布，均衡道路交通量。建立交通供需之间的经济调节杠杆，维系供需平衡的内在调节关系。将交通需求控制在现有供给能力所能承受的限度内。
针对我国城市快速发展的状况，将交通需求管理的着眼点前移。从源头上实施需求管理.通过规划调控，从调整功能布局、开发强度入手，处理好交通与土地使用的关系，减少需求生成总量。通过加快公交发展、优化交通空间，增强信息服务，调控需求实现方式，用尽可能少的资源满足交通需求。
鼓励和支持各城市根据自身交通发展特点和交通主要矛盾，在深入研究和科学决策的基础上，从三个层面实施具体的管理措施：一是侧重于需求总量的管理，包括车辆总量调控，通行许可证，错时工作制等措施;二是侧重于需求结构的管理，包括鼓励、禁止或限制某种交通工具，区别化停车管理，设置专用车道等措施;三是侧重于需求空间的管理，逐步推行区域通行收费、区域禁行或限行、单行线等管理措施。
