导语

2026年7月9日，国务院正式印发《“十五五”碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》），为2026-2030年这一实现碳达峰目标的关键期、攻坚期绘就了系统施工图。《行动方案》提出，到2030年，单位GDP二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%，确保如期实现碳达峰目标。

这份纲领性文件引人注目的结构性特征在于，它并非单纯依靠行政指令推动减排，而是围绕“有为政府”与“有效市场”的双轮驱动逻辑展开制度设计：一方面，以法律法规、评价考核、资金支持构筑政府调控的“四梁八柱”；另一方面，以碳市场扩容、绿电直供、价格机制改革激活市场的资源配置功能。

本系列解读将从这一双轨视角切入，逐层剖析《行动方案》的政策框架与产业机遇。本文作为开篇，旨在搭建总论性分析框架，后续文章将从能源结构调整、产业绿色低碳化、重点领域转型、市场化机制建设等维度逐一深入解读。

一、政策全景：五大任务与核心量化目标

《行动方案》部署了五大方面重点任务，即加快能源结构调整优化、推进产业绿色化低碳化、深化重点领域绿色低碳转型、强化支撑保障、凝聚各方合力，涵盖了从能源供给侧到消费终端、从政府治理到社会协同的完整链条。其中，量化目标的系统性和颗粒度是此前碳达峰政策文件中少见的。以下为《行动方案》核心指标梳理：

这些指标共同构成了一个“总量—结构—效率”三层次的目标体系。值得注意的是，《行动方案》并非将所有指标简单下达到地方和企业，而是通过政府与市场两套机制分别承载不同性质的调控任务，形成制度合力。

二、“有为政府”：从目标管控到制度供给

（一）评价考核：党政同责的硬约束

2026年4月，中办、国办已先行印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，为《行动方案》提供了“牙齿”。该办法明确，自2026年度起对各省（自治区、直辖市）党委和政府开展评价考核，实行党政同责、一岗双责。考核指标分为控制指标（碳排放总量、碳排放强度、煤炭消费总量等）和支撑指标（节能、工业、交通等领域代表性指标）两大类，考核结果经党中央、国务院审定后送中央纪委国家监委，并作为领导干部综合考核评价、选拔任用的重要参考。不合格地区须在30个工作日内提交整改报告，逾期整改不到位的将被约谈；数据造假者直接定等次为“不合格”，并严肃追责。

这一制度安排意味着，碳达峰不再软约束，而是与地方党政主要负责人的政治责任直接挂钩的硬指标。《行动方案》据此要求各省制定省级“十五五”碳达峰行动方案，经国家发改委衔接审核后报党中央、国务院审定，从而形成“中央统筹—省级落地—考核闭环”的纵向治理链条。

（二）制度供给：六大保障措施

《行动方案》在“强化支撑保障”一章部署了六项制度供给任务，构成了“有为政府”的核心工具箱：

这六大保障措施的核心逻辑是：政府不直接替代市场进行资源配置，而是通过完善规则体系和提供公共产品（如统计数据、标准规范、基础设施等），为市场机制的有效运行创造制度条件。其中，设立国家低碳转型基金尤为值得关注，这是首次在国家层面设立专门面向低碳转型的政府引导基金，有望以财政资金撬动社会资本，发挥“四两拨千斤”的杠杆效应。

（三）重点工程：政府主导的战略投资方向

《行动方案》部署了省间电力互济、煤炭消费清洁替代、重点行业节能降碳、低碳零碳供热制冷和绿色照明、零碳运输走廊建设、碳达峰碳中和基础能力提升等六项重点工程。这些工程普遍具有投资规模大、建设周期长、外部性强的特征，属于典型的“政府主导、市场参与”领域。以省间电力互济为例，新增西电东送能力8000万千瓦以上的目标，意味着特高压外送通道建设将进入新一轮高峰期，这为电网投资和相关装备制造企业提供了确定性的需求支撑。

三、“有效市场”：从价格信号到交易机制

如果说“有为政府”解决的是方向和规则的问题，那么“有效市场”解决的则是效率和动力问题。《行动方案》中市场化机制的部署呈现出三个层次的递进设计。

（一）碳市场：从覆盖扩容到分配机制改革

《行动方案》明确提出，加强全国碳排放权交易市场建设，逐步覆盖石化、化工等行业，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。更关键的突破在于，方案提出稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，意味着碳市场将从目前以免费分配为主的模式，逐步引入有偿拍卖机制，使碳排放的影子价格更加真实地反映其社会成本。同时，“十五五”期间碳市场覆盖行业单位产品碳排放降低3%左右的目标，为配额价格的长期走势提供了政策锚定。

（二）绿电与绿证：打通“电—碳”协同的市场接口

绿电直供是本次《行动方案》最具突破性的市场化机制创新之一。方案明确鼓励零碳园区存量负荷开展绿电直连，支持符合条件的工业企业开展绿电直连，并推动新建算力设施主要使用非化石能源电力。这一机制打破了传统电网统购统销的中间环节，使新能源发电企业与终端用户能够直接交易，价格信号更加透明高效。

与此同时，方案要求高质量建设绿证市场，拓展绿证应用场景，健全中长期绿证、绿电交易制度，并加强碳市场、绿证、绿电等市场化机制衔接协同。这一表述直指当前绿电、绿证、碳市场之间存在重复计算、价格割裂等痛点，未来“电—碳”市场的互联互通将成为制度建设重点。

（三）价格机制：让市场信号引导供需

《行动方案》在价格政策领域的改革力度前所未有，涵盖发电侧、输配侧和需求侧三个维度：

虚拟电厂最大调节能力达到5000万千瓦以上、电力需求响应能力达到最大用电负荷5%以上的量化目标，与需求响应价格机制形成配套。只有当价格信号能够充分反映不同时段、不同调节能力的价值差异时，需求侧资源才有动力参与系统调节。

四、双轮驱动：政府与市场的协同逻辑

《行动方案》中“有为政府”与“有效市场”的协同，并非简单的政府定目标、市场去执行的二分法，而是呈现出更深层次的制度嵌套关系。

第一层嵌套：政府设定边界，市场在边界内自由配置。以零碳园区建设为例，政府出台建设指南、设定100个国家级零碳园区的总量目标，但园区内的能源系统运营、绿电交易、产业招商则由市场主体按照市场规则运作。政府提供赛道和规则，企业决定跑法和配速。

第二层嵌套：政府提供公共产品，降低市场交易成本。碳排放统计核算体系、温室气体排放因子数据库、产品碳标识认证制度等，本质上都是降低市场信息不对称的公共产品。没有统一的核算标准和数据基础，碳市场和绿证交易就缺乏可信的度量衡。政府在这一领域的投入，实际上是在为市场机制的运行铺设基础设施。

第三层嵌套：政府以“价格信号”引导市场预期。国家低碳转型基金的设立、发电侧容量电价机制的完善、需求响应价格机制的探索，都是政府通过财政工具和价格机制向市场传递长期政策信号，引导社会资本向绿色低碳领域聚集。这种“政府引导、市场定价”的模式，既避免了完全行政化配置的低效率，也防范了完全市场化可能带来的短期行为和转型风险。

五、投资启示

从“有效市场”与“有为政府”的双轨视角审视《行动方案》，可以提炼出以下投资逻辑线索：

一是政府硬约束驱动的确定性需求。评价考核的党政同责机制和量化指标体系，使零碳园区建设（100个）、零碳工厂建设（500个）、重点行业节能降碳改造（节能量1.5亿吨标准煤以上）等任务具备了刚性执行保障，相关领域的设备和工程服务需求具有较高确定性。

二是市场机制改革催生的结构性机会。碳市场扩容至石化、化工行业，配额有偿分配改革，绿电直供模式推广，虚拟电厂和需求响应价格机制建立，这些制度变革将重塑相关行业的成本曲线和盈利模式，率先适应市场规则的企业有望获得先发优势。

三是“基金+金融”撬动的资本杠杆效应。国家低碳转型基金的设立和绿色金融、转型金融产品供给的加强，将为低碳技术产业化和绿色项目规模化提供资金来源，关注基金投向和配套金融政策的具体落地。