一、规划基础概况
(一）编制依据与定位
本规划是 “十五五” 时期我国应对气候变化、推进碳达峰碳中和、建设美丽中国的顶层专项文件，编制依据三份顶层文件：
1. 《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》；
2. 《美丽中国建设 “十五五” 规划》；
3. 《“十五五” 碳达峰行动方案》。
（二）核心指导逻辑
1. 指导思想
习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平生态文明思想，落实二十大及二十届历次全会部署；
2. 两大主线
减缓气候变化（减排降碳）、适应气候变化（抵御气候风险）；
3. 核心路径
科技 + 制度创新双轮驱动，协同推进降碳、减污、扩绿、增长；
4. 战略站位
把应对气候变化作为全球治理倡议先行领域，服务人类命运共同体建设；
二、总体发展目标（十五五核心指标 + 远期导向）
（一）十五五阶段核心任务目标
1. 总量强度目标：2030 年单位 GDP 二氧化碳排放较 2025 年下降 17%；全国碳市场覆盖行业单位产品碳排放较 2025 年下降 3% 左右；
2. 非二氧化碳管控：建成完整监测管控体系，形成3000 万吨二氧化碳当量减排能力；
3. 市场体系：建成与国际接轨、规则统一的全国温室气体自愿减排市场，产品碳足迹管理体系基本建成；
4. 适应能力：气候适应型社会建设取得阶段性成效，全社会低碳意识、气候风险应对能力全面提升；
5. 国际影响力：我国在全球气候治理的引导力、塑造力、话语权显著增强。
（二）中长期远景
十五五完成 2030 国家自主贡献目标，在此基础上再用五年实现 2035 自主贡献目标，为本世纪中叶碳中和筑牢基础。
三、减缓气候变化 —— 控排减排（二氧化碳 + 非二氧化碳温室气体）
（一）二氧化碳减排三大路径
1. 经济社会全域绿色低碳转型（源头控碳）
实行碳排放总量 + 强度双控，覆盖能源、产业、城乡、交通四大领域：
（1）能源端：构建新型能源体系，大力发展非化石能源，推动煤、油消费达峰；大气重点区域新建用煤项目必须执行煤炭等量 / 减量替代；
（2）产业端：把碳排放评价、节能审查、环评作为项目准入门槛，严禁 “两高一低” 盲目上马，淘汰落后、清退低效产能；打造零碳工厂、零碳园区、零碳算力中心；
（3）消费流通端：扩容绿电使用、完善绿证市场；城乡推广绿色建造；货运加大铁路、水路、新能源货车占比。
2. 提升生态系统碳汇（自然固碳）
统筹山水林田湖草沙一体化修复，实施森林提质、三北工程等重大生态项目；搭建全国统一碳汇监测核算体系，常态化测算森林、湿地碳储量，实现碳汇可计量、可交易。
3. 减污降碳协同治理（治污同步降碳）
出台行业协同治理技术指南，削减溶剂型高碳原辅材料；打造减污降碳示范标杆；依托碳交易、生态补偿、绿色金融调动企业减排积极性，改变治污与降碳分割管理模式。
（二）非二氧化碳温室气体专项管控
规划分三类气体精准治理，全部工程合计实现 3000 万吨 CO₂当量减排：
1.甲烷
能源：煤矿低浓度瓦斯回收、油田伴生气回收；
农业：稻田节水灌溉、畜禽粪污资源化利用；
城建固废：填埋场整治、污水处理提质；鼓励地方开展甲烷专项控排行动。
2.氧化亚氮
工业：己二酸、硝酸、己内酰胺企业加装催化装置减排；
农业：科学减量施肥，管控农业、废弃物领域排放。
含氟气体（HFCs、六氟化硫等）
源头替代、回收、末端销毁全链条管控；实行氢氟碳化物生产使用配额；出台六氟化硫回收替代专项方案。
四、市场化减排两大工具 —— 碳市场 + 碳足迹体系
（一）全国碳市场建设（强制履约市场 + 自愿减排 CCER 双市场）
1. 强制碳排放权交易市场
扩容：逐步增加覆盖行业、温室气体种类；
配额机制：稳定排放行业实行总量管控，配额免费 + 有偿结合，逐年提高有偿比例，建立配额储备调节机制；
监管：全流程管控碳排放数据，强化计量核查，杜绝数据造假。
2. 全国温室气体自愿减排市场（CCER）
常态化更新减排方法学；全链条监管项目、减排量；扩大第三方核查机构队伍；推动 CCER 用于企业碳中和、国际贸易履约、大型活动抵消。
3. 市场活力与金融创新
推出碳质押、碳回购；合规引入金融机构入市；完善价格形成、风险预警处置机制；统一指导地方碳试点市场。
4. 国际化布局
参与全球碳市场规则制定，举办中国碳市场大会，推动中外标准对接合作。
5. 碳市场数字化智能化工程
依托物联网、大模型搭建数智监管体系：
1.部署上万台联网监测网关，建立可信碳排放数据采集网络；
2.整合注册、交易、报送、自愿减排平台，AI 辅助审核、市场预警；
3.重点企业终端智能核算试点，实现排放自动采集、异常监控；
4.完善机房、网络、中台等数字化基础设施底座。
（二）产品碳足迹全链条管理体系
面向国际贸易、绿色采购、产业管控搭建完整制度：
1. 基础层：制定碳足迹核算、产品碳排放限额国标；搭建国家级碳足迹因子数据库；
2. 认证层：碳足迹标识试点，建立分级管理、信息披露制度，规范第三方认证机构；
3. 应用层：碳足迹嵌入政府采购、绿色金融、进出口贸易政策；产业链完善行业先行试点；
4. 国际层：对接欧美碳关税等国际规则，推动我国核算、认证结果国际互认，指导企业应对境外涉碳贸易壁垒。
五、适应气候变化 —— 防控气候安全风险
区别于减排，本部分聚焦，主动抵御极端天气、气候长期变化带来的损失，构建完整风险防控体系：
1. 顶层工作机制
建立 “观测 — 评估 — 行动 — 反馈 — 提升” 闭环流程，省、市、县三级责任体系；建立气候适应型城市评价指标与成效考核制度。
2. 气候风险监测预警
升级全国气候观测网络，搭建地球系统大数据平台；建立气候风险早期预警系统，重点监控生态脆弱区、人口密集区；编制全国气候变化风险区划。
3. 极端天气应急处置
新一代短临气象预警体系；完善防灾减灾联动机制，补齐北方防洪排涝短板；引导产业、人口、重大项目避开高灾害风险区域。
4. 分领域适应行动
(1)自然生态：提升森林、草原、湿地、海岸带抗气候扰动能力，协同生物多样性保护；
(2)经济社会：发展气候智慧型农业保障粮食安全；强化高温、传染病等气候健康风险防控；城市编制气候风险地图，提升基建、制造业气候韧性；
(3)区域统筹：结合国土空间规划、主体功能区战略，重点城市群、生态安全区落实专项适应行动。
六、治理能力综合保障体系
1. 法治标准支撑
推进应对气候变化、双碳专项立法；鼓励地方先行出台地方性气候法规；完善减排、适应全领域国家标准体系。
2. 碳排放统计核算体系
建立国家、省级碳排放年报、快报制度；定期更新电力等核心排放因子；完善非二氧化碳气体数据报送核查；搭建本土化、全覆盖的国家温室气体排放因子数据库，支撑碳核算、碳足迹、碳市场统一计量。
3. 财政、价格、气候投融资
统筹环保专项资金支持气候项目；完善环境资源价格机制；扩大气候投融资试点，引导社会资本投入低碳、适应工程。
4. 低碳科技创新
攻关地球系统模拟、AI 气候预测、CCUS 碳捕集、含氟气体替代等核心技术；发布低碳技术推广目录，推动技术示范落地。
5. 全民低碳参与
依托全国低碳日、生态日开展宣传；推广活动碳中和、全绿电消费；规范地方碳普惠；建设低碳国民教育体系，开设相关专业学科。
七、全球气候治理（大国责任与国际话语权）
1. 坚守多边框架
维护《巴黎协定》主渠道地位，坚持 “共同但有区别责任”，反对单边碳壁垒、贸易保护；推动绿色技术、低碳产品全球自由流通；
2. 严格履约透明
按期提交国家信息通报、温室气体清单，接受国际审评；
3. 双多边合作
与各国、国际组织开展气候务实合作，定期发布中国气候行动白皮书；
4. 南南合作（核心特色）
落实全球发展倡议，落地非洲光带、清洁炉灶、气候早期预警等旗舰项目，输出低成本、可复制的中国低碳方案，开展发展中国家能力培训。
八、组织实施保障
1. 牵头单位
生态环境部、国家发改委统筹，各行业部门协同；
2. 落地抓手
统筹推进规划内全部重大工程（非二控排、碳市场数字化、排放因子数据库三大专栏工程）；
3. 闭环考核
实行规划动态监测、中期评估、期末总结评估，压实地方目标责任。
九、规划整体核心逻辑总结
1. 两条主线并行
一手抓减缓（减排降碳，实现 2030 碳达峰），一手抓适应（防御气候灾害，保障发展安全）；
2. 两套市场化工具
碳市场（控排企业强制约束）+ 碳足迹（全产业链产品低碳管控）；
3. 三层实施维度
国内治理（制度、科技、资金、全民参与）+ 区域生态 / 城乡行业落地 + 全球气候治理；
4. 短期长期衔接
十五五冲刺 2030 达峰目标，同步铺垫 2035、碳中和中长期目标；
5. 多维协同导向
降碳、治污、生态增汇、经济增长同步推进，不搞单一一刀切减排，兼顾发展与绿色转型。
